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关于优化改革银川财政支农方式的思考和建议
2017-09-29 14:55

财政扶持是保障、协调和引导“三农”发展必不可少的推动要素。在新一轮的财税体制改革背景下,如何将财政支农资金使用好、管理好,真正发挥财政支农政策的最大效益,是我们面临的一项重大课题。从银川实际情况看,改革财政支农方式既有很强的紧迫性,又有很强的现实意义。

 一、优化财政支农投入的紧迫性

(一)财政收支矛盾扩大的需要一方面,在财政收支“紧平衡”的新常态下,继续保持财政支农投入大幅增加已不现实。银川市本级财政支农资金2013、2014、2015年度平均增速达16%,但2016年仅增长0.5%。另一方面,财政支农投入持续多年快速增长,已形成了一定的路径依赖和资金规模,2017年财政支农预算资金为2.72亿元,县(市)区安排支农预算资金总计达到7.9亿。未来农业发展,在财政资金“增量”不足的情况下,需要我们优化财政支农投入方式,做好“存量”的文章。

(二)财政支持方式变化的需要中共十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》深化财税体系改革内容中指出,“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式”。这就要求,财政支农投入要更注重保障长期投入的可持续性。这种形势倒逼财政支持方式必须改革,政策工具必须更加灵活,由以财政补助为主向以奖代补、贴息、基金等综合应用转变。

(三)推进农业产业化发展需要。农业产业化的核心是市场牵龙头龙头带基地基地连农户的产业组织形式,龙头是实现产业化的关键。目前,银川市共有各类农产品加工企业628家,其中市级以上农业产业化龙头企业220家(国家级8家,自治区级91家,银川市级121家),固定资产229.2亿元,年销售收入82.6亿元,年上缴税金2.32亿元。相较区外,银川市龙头企业普遍规模较小,带动和辐射能力不足,全国87个农林牧渔主板上市公司中,宁夏没有一家,西部地区最少的西宁和拉萨也各有一家上市公司。这就迫切要求我们改变对龙头企业扶持方式,由面向点聚焦关键攥指成拳,打通瓶颈,推动产业健康发展。

二、当前财政支农投入方式存在的主要问题

(一)资金碎片化。由于政策目标、执行的内部碎片化以及不同部门、前后政策的关系碎片化,导致了资金分散、管理分散和项目分散。以农田水利建设为例,国土、水务、农牧、林业、农业综合开发都有自己相应的资金项目,由于标准不统一,规划不衔接,资金使用分散或重复,效益不显著。

(二)项目随意化。一方面,涉农资金名目繁多,交叉重复,一些项目单位多头申报,重复申请补助。另一方面,立项和申报双方信息不对称,衍生“人情”项目现象。农民日报曾刊发一篇报道《补贴骗补暗藏多少门道》所谓农业信息咨询公司,专门搜集政府各部门补贴、奖励政策,指导企业从当地涉农政府部门分别获取农业补贴。

(三)重投入轻监管。支农资金的无偿性,决定了农业主体出发点是如何能够获取资金。如建设标准化规模化养殖场的项目,为实现达标应付检查东租西借,每年看似扶持了不少项目,但产业规模、效益没有什么显著提升。

三、对策和建议

优化财政支农投入不能一蹴而就,建议由易到难分“三步走”进行推进。

第一步:整合。整合是优化财政支农方式的前置条件,主要针对市县两级财政支农资金。采取以下四种方式进行整合。以预算编制为平台深化涉农资金整合。围绕区、市确定的农业农村工作重点,从预算编制环节入手,对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行整合归并;对与公共财政支持方向不一致或已经完成既定目标的涉农资金,予以取消或调整。以优势产业为平台深化涉农资金整合。以保障粮食安全为重点,整合项目资金开展土地综合整治、农田水利设施建设、耕地质量提高、科技创新和种业提升,完善粮食作物产业技术、农技现代化服务和新型农民培训体系,提高粮食生产现代化水平以现代农业(林业)产业发展、现代畜牧业提质扩面及健康生态渔业发展为重点,整合项目资金加快良种化、标准化、规模化、集约化、品牌化进程,构建现代农业产业体系以提升产业化水平为重点,整合项目资金支持农民专业合作社加快发展和龙头企业向产业园区聚集,带动农民发展现代农业,促进农民持续稳定增收。以重点区域为平台深化涉农资金整合。按照成片连线、扩面连片、全面覆盖的工作思路,整合项目资金推进新村建设,发展主导产业,配套基础设施,完善公共服务,创新社会管理,探索建设新农村综合体。以重大项目为平台深化涉农资金整合。以区、市确定的重大项目为平台,推进涉农资金的整合和统筹安排,资金整合促进重大项目建设。浙江海宁县通过将69类项目资金,按性质划分为农田水利类、新农村建设类、农业产业化类三大项目管理平台,对21个部门和18个乡镇(街道)开通项目申报受理网络端口,实现了政府统筹涉农资金调配,从部门“说了算”转向网上公开申报。今年银川市委农办已完成2017年农业项目的梳理和整合工作,将全市农业重点项目整合为89个,并对项目扶持资金进行整合,委托产业基金公司对52个农业产业化重点项目进行风险评估,确定股(债)权扶持项目库提高资金使用效率

第二步:整壑。整壑是解决财政支农方式单一,难以集中财力办大事,利益联结机制不紧密的问题。长以来,支农资金的使用上过分注重补贴全覆盖,表现为在将一大块蛋糕切成成百上千份,强调前期”符合标准的审核,忽视后期监管与实效,出现了“大钱”变“小钱”,“活钱”变“水花”的问题。2015年银川持续开展了“双增双减”专项活动,集中部分资金以股(债)权投资的方式支持龙头企业发展,由龙头企业根据业绩分红返至村集体从而形成村集体经济收入。截止2017年,已委托产业基金公司连续实施了3年的股(债)权投资,分三批投入资金2850万元,定向投资花卉苗木产业、草畜和养殖业、红树莓和灵武长枣种植。目前各项目运行良好,一期扶持项目投入资金800万元将于9月中旬收回投资,累计实现分红74万元返至西夏区、永宁县等11个村;二期扶持项目将于2018年到期,已实现分红104万元返还至闽宁镇5个村;三期扶持项目已实现分红43.25万元,定向返还至月牙湖周边12个村。从股(债)权投资方式效果看,在扶持龙头企业的同时,对产业的发展起到了良好的推动作用,还实现了资金的循环使用。如上陵牧业项目,带动周边村调整种植习惯,增加了一季牧草种植,带动户均增收800元。未来,在加大支农资金整合力度的基础上,应探索成立农业投资集团,目前成都、武汉、西安等多地都成立了农业投资集团。成都农业投资集团成立的5年间,累计投入扶持资金12.8亿元,新增主板农业上市龙头企业2家,新增农业新三板上市企业17家。

第三步:政合。政合就是归并财政支农资金使用和管理部门,减少财政支农资金管理环节。十七大报告提出“大部制”改革的思路,化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突,提高政策执行效能,这也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。习近平指出,“山水林田湖是一个生命共同体……由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”省和直辖市中目前重庆采取了政合的方式撤并四个部门成立了大农委,对支农政策进行了有效的整合,减少了财政支农资金的“线损”,提高了财政支农资金的效率。地市级城市目前成都、武汉等城市进行了改革。长期看,提高财政支农资金使用效率,必须改变现有行政管理格局,缩减涉农管理部门,精简结构、转变政府职能。

 

                                     (供稿:市委政研室    编辑:张国祥)