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银川市水权交易改革存在的问题及建议
2020-10-30 17:25

习近平总书记视察宁夏时指出,宁夏干旱少雨、严重缺水,要推进水资源节约集约利用,采取节水技术,积极发展节水农业、高附加值的种养业,保护好黄河水资源。水权交易是治水新思路下坚持政府和市场两手发力,促进水资源节约保护、优化水资源配置、活跃水市场的重要手段与途径。水利部黄河水利委员会每年分配银川市黄河用水指标18亿多立方米,其中农业用水占水权分配水量高达87%,农业用水效率决定全市水资源利用效率效益。近年来,银川市深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针,大力发展节水农业,全面实施水权分配和确权登记,探索性开展水权转换,为深入开展水权交易、培育水权交易市场奠定了基础,积累了经验。但在试点过程中,水资源利用效率不高、水权交易机制不完善、交易市场不活跃等难题依然突出,亟需有效突破。

一、主要做法及成效

(一)发展高效节水农业,为水权交易“开源”。开展农业节水领跑行动,以引黄现代化生态灌区建设、国土整治、高标准农田建设、农业综合开发等项目为抓手,大力发展高效节水灌溉,农业节水成效显著,截止目前,全市高效节水灌溉面积达到74万亩,农田灌溉水有效利用系数提高到0.524年农业节水约2.21亿立方米。

(二)开展初始水权分配,为水权交易“节流”。结合最严格水资源管理制度用水总量控制目标制定了初始水权水量分配方案,将用水总量控制指标分解到镇街,以“三条红线”用水总量控制目标作为区域水权,以取水许可核定的水量作为取水权初始水权,完成了初始水权分配,实现了水资源的合理配置和有效管理。全市分配水控制指标19.35亿立方米,农业用水确权面积126.3方亩、占现状耕地面积58%

(三)实施水权确权登记,为水权交易“铺路”。根据总量控制和定额管理模式,以各大干渠直开口(支斗渠)取水量为基础,结合农业人口、土地确权面积、灌溉用水量基本信息等多种形式完成了确权登记,其中永宁县、贺兰县探索开展黄河水资源使用权确权到用水协会和用水户。全市以镇街为单位共发放黄河水资源使用权确权证44套,核发地下水取水许可证127家,新申办取水许可证50家。

(四)探索开展水权交易,为水资源利用“提效”。在行业间、区域间、用户间开展水资源使用权交易流转,提高了水资源利用的效率和效益。截止目前全市完成水权交易2330万立方米,其中永宁县以1.08/立方米/年的单价,将2000万立方米农业节水向宝丰集团转让25年;贺兰县试点以来通过线下协商拆借形式,累计转让水权6330万立方米。

二、主要问题及原因

(一)水资源利用效率偏低。全市供水总量呈逐年缩减态势,但水资源利用效率在全国处于偏低水平。从农业用水看,2019年农田灌溉水有效利用系数分别低于全国、全区平均水平0.0350.019,在全区五市中最低;农业亩均用水量757立方米,高于全区平均水平的648立方米,是西安市的3.73倍。从工业用水看,2019年万元GDP用水量124立方米,虽然低于全区水平,但是西安市的5.5倍,是全国平均水平60.8立方米的2.04倍。从人居用水看,人均用水量1027立方米,高于全区平均水平的1006立方米,是西安市的5倍,而全市水资源人均占有量960立方米,仅为全国平均水平的1/2

(二)水权交易机制不完善。虽然国家层面于2016年出台了《水权交易管理暂行办法》,对水权的种类、交易原则、交易方式等内容进行了明确,但对初始水权的分配和确权登记没有给予明确的规定;自治区出台了《宁夏回族自治区水资源管理条例》,明确“水资源使用权可以依法进行转让或者交易”,但对交易运行、规则等没有作出要求,没有形成水权交易制度,水权交易缺乏可操作性。现阶段开展包括水权抵押、质押等类型在内的水权交易仍缺乏有效依据,不利于水权交易长远发展。

(三)水权交易市场不活跃。现行水权交易以政府主导为主,市场作用弱化,大额交易都是区域内政府与企业之间“一对一”协商交易,没有形成跨区(省)域交易和用水户之间二级市场交易,导致有水无市、有量无价,交易时限长、交易频率低。贺兰县通过建设现代化生态灌区每年节水2000万立方米,区内除宝丰集团外再无受让方,且达不成短期转让协议。现行规定明确水权交易仅限于农业节约的水资源,节余水量、再生水等均不在水权交易范畴,水权交易“源头”不活。社会资本进入水利建设领域少,水资源对转变经济发展方式的倒逼机制没有形成。取水许可制度和水权交易制度并行,影响购买水权意愿。

(四)合理水价机制未形成。农业水价改革进展缓慢,三区只是完成了水流确权登记工作,水价调整工作尚未完成,试点区和非试点区农业水价不统一,不利于水权试点改革工作的深入推进。现阶段水权交易价格采取成本测算基础上的协商价格,而农业用水价格长期偏低,与实际成本水价相差甚远,价格杠杆对节约用水的促进作用没有得到发挥。生态用水保障机制不全,生态用水补偿方式、范围和标准等没有明确规定,随着生态文明建设深入推进,生态用水得不到有效保障,全市2020年生态补水缺口达5100万立方米。

(五)用水监控计量不精准。用水计量手段和方法落后,现阶段主要采取逐级统计上报方式完成。计量设施不完善,尤其是农业灌溉仅在取水点安装了计量设施,不能精准计量到户,加之缺乏先进的量水设备,取用水自动计量普及率低,供、用、耗、排水量监控手段落后。一些单位的用水计量只有总表,二级表和三级表安装不到位,不利于计划用水工作的开展。农业领域的用水计量观念不普及,计量手段落后。

三、对策建议

(一)建立健全水权交易制度。一是建议自治区层面进一步出台完善配套性水法规体系和政策体系,将初始水权及确权登记管理纳入制度建设,对区域水权、取水权、灌溉水权的分配、确权、登记、使用、管理、变更作出明确规定。出台政府回购收储水权政策,制定管理办法,对政府回购水权的条件、范围、交易模式等进行明确。二是区、市研究制定能够涵盖多种类型的水权交易管理办法,明确不同类型水权交易的条件、可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等,水权转让期限原则上不超过取水许可期限(《取水许可和水资源征收管理条例(2017年修订)》第二十五条规定:取水许可证有效期限一般为5年,最长不超过10年)。(内蒙古、河南、河北、甘肃、湖北宜都等地出台了闲置取用水指标处置、水量交易价格确定、水权收储转让、交易风险防控等方面的制度办法。)三是水权交易平台制定水权交易的操作细则,包括受理转让申请、发布转让信息、组织交易签约、交易资金结算、交易保证金管理、交易争议调解等,增强水权交易的可操作性。四是建立水权交易风险防控机制,设立水权转换农业风险补偿基金,制定突发性缺水和紧急用水应急预案。

(二)建立水权收储转让中心。成立水资源管理委员会,统筹水资源管理工作,理顺相关部门职责。建立集水权收储、转让、信息发布、中介服务及交易咨询等多种职能于一体的水权收储转让中心,发挥“水银行”作用,统筹全市行业企业结余水权、农业节约水权、新开发水权的收储转让,以及水权收储转让项目咨询、评估和建设,进一步规范不同层次和不同水量的水权交易程序,推动水资源优化配置。逐步将水权作为一种金融资产,利用金融衍生品的思维进一步挖掘水权的期权、期货价值。强化市场在水权交易价格形成中的决定性作用,积极探索买卖、寄售、预购、兑换、寄存、回购、拍卖等多种水权交易方式,形成竞价机制,实现“一对多”“多对一”“多对多”等多形式交易,推动水权跨灌域、跨区域、跨行业交易。(内蒙古和河南成立了水权收储转让中心,内蒙古2014年开始开展跨盟市水权交易,河南省依托南水北调中线工程推进沿线不同流域地市间水权交易。)

(三)扩大交易水权类型和范围。实施污水再利用行动计划,对通过污水治理达到使用标准的再生水等非节约水资源纳入交易范围。鼓励工业企业投资城镇污水治理等治污工程,将经过治理达标的再生水折合成相应取用水权给治污企业,达到工业用水标准的可直接作为工业用水置换给投资企业。允许工业企业对投资污水治理工程置换的水量进行再交易。鼓励引导新上项目通过水权交易解决新增用水需求。将闲置水指标纳入交易范围,对通过取水许可无偿配置的闲置水指标由政府无偿收回,对通过交易有偿取得的闲置水指标进行市场交易或由政府回购后适时投放市场。允许通过水权交易有偿取得的取水权在出现减产、转产或破产等情形时可以开展取水权再交易。允许用水户将年度结余水量安排到未来使用或进行交易和转让,或由政府对其回购收储。(新疆昌吉州政府按照执行水价的6-10倍回购农户节约的灌溉用水,用于保障生态、工业及城市发展需要,有效地调动了农民节水积极性。)将地表水与地下水等水资源统筹到市场主体平台。

(四)完善水资源监控计量体系。市县(区)乡(镇)同步开展水资源信息系统建设,不断完善监控计量设施,进一步拓展监控范围,健全水资源监控计量体系。强化水资源监控能力和科技支撑,加强重要控制断面、水功能区的水质、水量、水生态监测能力建设,完善取水、排水、入河湖排污口计量监控设施,逐步建立区域水资源监控管理平台,全面提高水资源、水生态监控、预警和管理能力。推进农业取水监控、计量和统计工作,定期对农业用水计量设施进行校验,确保农业用水计量准确性。加强水资源监控、监管执法力度,建立水权交易公告制度和登记制度,切实加强水权日常管理与执法的巡查和现场检查,重点加大对主要河湖的巡查力度,及时发现和处置非法取水、超许可、超计划取水等行为;建立健全流域与区域、相邻区域之间、水利部门与其他部门之间的联合巡查机制、综合执法机制,深化跨部门执法合作,强化执法信息通报。

(五)推进和完善水权确权登记。以分配的初始水权或取水权为可交易水权的基础(甘肃省张掖市水管单位在帮助用水户确立初始水权后,以“水票”的形式把“权属”发给用水户,用水户节约下来的“水票”可以进行交易和转让),尽快完成水量分配,开展全行业用水配置,并强化生态水权配置。扎实推进水权确权细化工作,做到生活用水细化到供水厂、生产用水细化到企业、农业用水细化到农户、生态用水细化到相应管理单位等。开展城市供水管网内水权确权,并建立闲置取用水指标认定和退出机制。

(六)持续深化农业水价综合改革。探索建立决策科学、调整灵活、程序合法的水价管理体制,推行超定额累进加价制度和“骨干工程水价+末级渠系水价”的农业终端水价制度,坚持在强化供水成本约束、严格供水成本监审的基础上,适时适度调整农业水价。加大农业用水精准补贴和节水奖励工作,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴和节水奖励机制,确保涨水价不涨农民负担。明确跨灌域、跨区域、跨行业水权交易价格,以及政府回购收储价格。(澳大利亚针对不同用水属性采用不同水价机制,对农牧业用水和居民生活用水实施价格优惠政策,由政府进行价格补贴;对水市场水权交易和工业用水采取市场化定价。)

(七)着力强化生态水权配置。在配置工业、农业等水资源使用权的同时,明确生态水权,保障维持湖泊水系的最小流量,以及维护动植物物种等生态环境健康延续的用水量及水质等,政府回购的取水权优先保证生活用水和生态用水。建立流域生态用水补偿机制,设立生态补偿专项基金,发挥财政资金在生态补偿中的激励引导作用,同时激励无法交易的剩余水量反哺环境,全面促进区域生态文明建设。

(八)加快灌区节水建设步伐。坚持适水种植、量水生产,加快调整灌区作物种植结构、产业布局和用水结构,进一步压减粗放型高耗水、低效益农作物,大力发展节水型生态农业,降低农业用水比重。大力推广喷、滴、渗灌等高新节水技术措施,围绕地形、水源、作物和灌水设备等要素,开展灌溉施肥制度研究配合测摘灌溉技术,配套完善智能节水设施,提高农业水利用效率。